Por Harold Ruiz / Observatorio del Conflicto CNAI
El conflicto colombiano presente oduce la mayor violencia por el actuar del narcotráfico, el neo paramilitarismo, la guerrilla y agentes del Estado.
Esto nos coloca como uno de los países más violentos del mundo, donde la tragedia humanitaria provoca los mayores índices de desplazamiento, confinamiento, una masacre cada dos días, el asesinato sistemático de líderes sociales y de firmantes de la paz.
Sumado a la tragedia humanitaria que vive el país como consecuencia del conflicto armado, se constituye la corrupción que ha acompañado a la clase política tradicional, que combinando su terror y miedo se alza con los recursos públicos sin ningún pudor o recato de vergüenza. El gobierno autoritario e incapaz del binomio Uribe-Duque se vendieron como el gobierno que no recurrirá a la mermelada y con bombos y platillos acuñaron la frase de que “el que la hace la paga”, que a la postre fue flor de un día. Cada día lo afirmado por Marcelo Odebrecht de que “yo no he corrompido a nadie, ellos ya eran corruptos cuando los conocí” es la muestra de del talante de la clase gobernante en el país.
Es costumbre cada día enterarnos de la existencia de los carteles, el del cemento o el de los pañales, el de la hemofilia, o lo más criminal como el robo diario de los alimentos de los niños con los contratos del PAE. Se pueden robar miles de millones y cuando los “investigan” terminan pagando irrisorias penas y con arresto domiciliario.
miedo en las comunidades. A esto se suma la inoperancia del Estado que no hace presencia social en los territorios, limitándose tan solo a una presencia militar que se les pasan los insumos químicos, la gasolina, el cemento, con lo que se producen las más de 1.300 toneladas de cocaína al año.
El artículo 22 de la Constitución refiere que “la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”, entendiendo que la paz no es sólo la ausencia de guerra, sino que implica un tratamiento dialógico y negociado de los conflictos, que implica además la construcción de escenarios de igualdad de oportunidades, de educación para desterrar prácticas violentas de interacción y en fin, del emprendimiento de acciones que vivifiquen los principios, derechos, libertades y garantías que la Constitución reconoce y consagra.
Entendiendo que la paz no es un derecho de aplicación inmediata, sino que requiere del desarrollo de ciertas condiciones, se precisa de acciones continuas. En esa dirección, el Estado colombiano, después de un cruento conflicto armado interno, suscribió el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera con las Farc-ep el 26 de noviembre del año 2016.
Remontando la historia
En Colombia los cultivos de uso ilícitos de coca, amapola y marihuana se tipificaron como delito mediante la Ley 30 de 1986. Se creó la Dirección Nacional de Estupefacientes mediante el Decreto 949 de 1990, encargándola de la función de implementar las políticas antidrogas y de desarrollar la política de la aspersión de los mismos; la CNE expidió la Resolución 0001 del 11 de febrero de 1998, mediante la cual se dio vía libre para asperjar los cultivos de uso ilícitos en el país en cabeza de la Policía Anti narcóticos y autorizó el uso del herbicida de Round up glifosato mezclándolo con el surfactante Cosmoflux.
La política de aspersión de los cultivos de uso ilícito ha generado el rechazo de las comunidades expuestas por la afectación a la vida humana, a los sistemas, ecosistemas y cuencas hidrográficas. Sin embargo, los cultivos lícitos desde que se comenzó a erradicar con aspersión aérea utilizando el herbicida glifosato, se han incrementado de manera significativa, al igual que el protagonismo de grupos armados y la presión ejercida por estos contra la institucionalidad estatal y contra comunidades que viven en constante temor y miedo. Son víctimas de la persecución constante de los actores ilegales que controlan la producción y comercialización de los cultivos de uso ilícitos.
En enero de 1992 el CNE (Consejo Nacional de Estupefacientes), decidió autorizar la aspersión aérea controlada de cultivos ilícitos de coca y amapola, mediante el empleo del agente químico Glifosato como último mecanismo de control ante el incremento de los cultivos de uso ilícitos. Aunque se pensaba que los resultados de erradicar los cultivos de uso ilícito iban a ser exitosos, las consecuencias fueron adversas, toda vez que se incrementó el crecimiento de la producción, la demanda y el tráfico de estupefacientes.
El Gobierno Nacional, preocupado por el contexto nacional, se comprometió a adoptar las medidas adecuadas para erradicar el cultivo de uso ilícito. Una de las principales estrategias de lucha frontal contra la agricultura al margen de la ley fue el denominado “Plan Colombia”, un programa de cooperación entre el gobierno de Estados Unidos y el colombiano, basado en la erradicación de cultivos con glifosato, la destrucción de plantas para el procesamiento de drogas y las incautaciones del producto final.
La política de aspersión de los cultivos de uso ilícitos afecta a las comunidades indígenas, afro, raizales y ROM. Estas se han visto afectados por los nocivos efectos del herbicida glifosato en sus territorios colectivos, tanto de indígenas como de afrocolombianos; el gobierno Nacional ha omitido el deber constitucional emanado del Convenio 169 de la OIT, ratificado por Colombia mediante la ley 21 de 1991, que garantiza el derecho fundamental a la participación de los grupos étnicos, mediante la consulta previa e informada.
Por otro lado, los impactos de las aspersiones colombianas no se han limitado al lado colombiano de la frontera. Las aspersiones realizadas por Colombia a lo largo o cerca de la línea de frontera han causado considerables efectos nocivos en países como Ecuador. Por lo anterior, en el año 2008, la República del Ecuador presentó ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya, una demanda contra Colombia por las fumigaciones aéreas con el herbicida glifosato sobre plantaciones de coca en la frontera común.
Cinco años después de presentada la mencionada demanda, Colombia optó por aceptar la culpa, revisar su política de fumigaciones en la frontera, reconociendo a modo de indemnización el pago de 15 millones de dólares a Ecuador y varias acciones que se consignan en el acuerdo suscrito entre los dos países. Después de un arreglo amistoso, Ecuador retiro la demanda interpuesta contra Colombia ante la corte de La Haya.
La molécula de “glifosato” fue patentada por primera vez por la compañía estadounidense Stauffer Chemical en 1964, este era utilizado para la limpieza y descalcificación de calderas comerciales y tuberías, eliminaba minerales como el calcio, magnesio, manganeso, cobre y zinc. En 1974 fue patentado por la multinacional Monsanto, quien lo registró con el nombre comercial de Roundup®, un herbicida y agente inhibidor de la biosíntesis de aminoácidos aromáticos en las células vegetales para la eliminación de malezas no deseadas en el sector agrícola y forestal.
Se ha demostrado que en la aplicación de glifosatos, se es posible encontrar plantas resistentes a su acción. Tal como lo señala Orozco y Garcés (2007) “se origina, por un lado, un incremento en la dosis del producto y, por otro, lleva a que el banco de semillas del suelo cambie. En últimas, en el suelo quedan las semillas que originan plantas tolerantes, lo que conduce a la formación de una vegetación secundaria con una composición diferente, que obviamente llevará a una profunda transformación del ecosistema” (p. 23).
Los efectos nocivos del uso del herbicida glifosato se discute en el mundo y es pertinente destacar que en Estados Unidos, el Tribunal de San Francisco, en el caso Monsanto vs Dewayne Johnson, basándose en el estudio realizado por la OMS (Organización Mundial de la Salud), concluyó que el herbicida glifosato sí representa un peligro sustancial, pues existe evidencia suficiente para vincular a las etiquetas comerciales de glifosato RoundUp y RangerPro. Y condenó a la Multinacional estadounidense Monsanto, quien fabrica estos herbicidas, a desembolsar 289 millones de dólares para indemnizar a Dewayne Johnson, un jardinero y agricultor norteamericano que contrajo cáncer luego de pulverizar con el plaguicida glifosato entre los años 2012 y 2014.
La decisión de la Justicia estadounidense representa la primera gran condena contra el gigante de los transgénicos y los pesticidas, y también países europeos como Francia, entre otros, han anunciado la prohibición del uso del glifosato y ha recopilado abundante información científica sobre sus efectos nocivos para la salud y el medio ambiente por el uso del herbicida glifosato.
Aspectos legales frente al uso glifosato en Colombia
En el país y frente a las devastadoras consecuencias del uso de la aspersión aérea con glifosato, el Consejo de Estado, en Sentencia del 20 de febrero del 2014, determinó que “de acuerdo con los anteriores estudios científicos referenciados, tenemos que la fumigación aérea con glifosato es una actividad que engendra un riesgo para el ambiente, por lo cual al Estado le asiste un deber de guarda materia sobre este tipo de sustancias que opera, obligación que se origina del poder de instrucción, dirección y control del cual está investido”.
De igual manera, se ha demostrado que con la aspersión aérea con glifosato se afecta gravemente la salud de la población civil, pues la OMS y el programa de monografías de la Agencia Internacional de Investigación en Cáncer, de marzo de 2015, clasificó cinco plaguicidas según su nivel cancerígeno: glifosato, malation, diazinon, tetrachlorvinifos y paration. Respecto de la toxicidad de estas sustancias se concluyó que “el herbicida glifosato y los insecticidas ranatatton y diazinon fueron clasificados como probablemente carcinogénicos para humanos y los insecticidas tetrachlorvinifos y paration, como posiblemente carcinogénicos para humanos”. También el Laboratorio de Genética Humana de la Universidad de los Andes, realizó un estudio con el fin de comprobar la eficacia de la “prueba del cometa” como herramienta para evaluar la citotoxicidad y la genotoxicidad del glifosato puro en cultivos de células humanas. Los resultados obtenidos comprobaron que el glifosato,enaltasconcentraciones puede alterar la estructura del ADN en diferentes Upas de células humanas en cultivos invitro, y que este efecto puede observarse mediante la prueba del cometa”. El glifosato causa enfermedades como el cáncer, Alzheimer, autismo, enfermedad renal crónica, daños en la piel, entre otras. Igualmente el uso de este herbicida genera la contaminación de ríos y mantos acuíferos y otros daños ambientales.
Como consecuencia de los daños que genera la aspersión de los cultivos de uso ilícito la Corte Constitucional mediante sentencia T-236 de 2017, al estudiar el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Aérea con el herbicida Glifosato, determinó: “Las autoridades administrativas no han adoptado medidas suficientes de protección contra el riesgo de las aspersiones aéreas y terrestres por medio del glifosato (. . .) esta Sala encuentra que los programas de aspersión con glifosato, debido a sus características especiales, plantean riesgos significativos para la salud humana. Dichos riesgos no han sido regulados razonablemente por las autoridades administrativas y la regulación existente no ha sido aplicada de manera diligente”.
Por lo anterior, “la Corte adoptará medidas dirigidas a reducir provisionalmente los riesgos, las cuales tendrán vigencia hasta que se dicte una nueva regulación que cumpla los parámetros constitucionales” (…) “La Corte considera que los riesgos de las aspersiones con glifosato hacia la salud humana son inciertos. Sin embargo, con lo ya revisado, la Corte cuenta con elementos para concluir provisionalmente que el glifosato es una sustancia tóxica
que dependiendo del nivel de exposición puede causar cáncer u otras afectaciones a las células humanas”.
Por otra parte, cuenta con elementos para afirmar, también de manera provisional, que el uso del glifosato podría estar relacionado con el aumento de afectaciones de salud en los municipios donde se utiliza. Finalmente la Corte en su parte resolutiva de la sentencia citada decide, “ORDENAR al Consejo Nacional de Estupefacientes no reanudar el Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante Aspersión Aérea con glifosato (PECIG), por las razones expuestas en esta sentencia”.
Adicionalmente, la Corte establece algunos parámetros que se deben tener en cuenta antes de reanudar la erradicación de cultivos mediante la aspersión aérea con glifosato: “CUARTO- El Consejo Nacional de Estupefacientes solo podrá modificar la decisión de no reanudar el PECJG, cuando haya diseñado y se haya puesto en marcha, por medio de las medidas legales y reglamentarias que sean pertinentes, un proceso decisorio con las siguientes características mínimas: 1-. La regulación debe ser diseñada y reglamentada por un órgano distinto a las entidades encargadas de ejecutar los programas de erradicación de cultivos ilícitos, e independiente de esas mismas entidades. 2-. La regulación debe derivarse de una evaluación del riesgo a la salud y otros riesgos, como el riesgo al medio ambiente, en el marco de un proceso participativo y técnicamente fundado. Este proceso de evaluación deberá realizarse de manera continuada. 3-. El proceso decisorio deberá incluir una revisión automática de las decisiones cuando se alerte sobre nuevos riesgos. La legislación o reglamentación pertinente deberá indicar las entidades con la capacidad de expedir dichas alertas, pero como mínimo deberá incluirse a las entidades nacionales y del orden territorial del sector salud, las autoridades ambientales y las entidades que conforman el Ministerio Público. 4-. Investigación científica sobre el riesgo planteado por la actividad de erradicación, que se tenga en cuenta para tomar decisiones, deberá contar con condiciones de rigor, calidad e imparcialidad, de acuerdo con los parámetros fijados en el apartado 5.4.3.4 de esta providencia. 5-. Los procedimientos de queja deberán ser comprehensivos, independientes, imparciales y vinculados con la evaluación del riesgo. 6-. En todo caso, la decisión que se tome deberá fundarse en evidencia objetiva y concluyente que demuestre ausencia de daño para la salud y el medio ambiente”.
La Corte Constitucional reitera las condiciones que debe cumplir el Gobierno de Colombia para poder reanudar el programa de erradicación de cultivos ilícitos mediante el mencionado método con el herbicida glifosato, y enfatiza cuando refieren los ordinales tercero y cuarto de la parte resolutiva de la Sentencia T-236 de 2017, en el sentido de que: 1-. Las características dispuestas constituyen criterios que el Consejo Nacional de Estupefacientes ha de tener en cuenta para decidir acerca de la reanudación del PECIG, y deben ser cumplidas de buena fe y atendiendo a sus finalidades. 2-. La previsión del numeral 6° del ordinal cuarto de la parte resolutiva de la Sentencia T 236 de 2017, en cuanto expresa que la decisión debe fundarse en “evidencia objetiva y concluyente que demuestre ausencia de daño para la salud y el medio ambiente”, ha de entenderse en los términos del apartado final del numeral 5.4.3.6.
De la parte motiva de la sentencia, es decir, que “no equivale a demostrar, por una parte, que existe certeza absoluta e incuestionable sobre la ausencia de daño, tampoco equivale a establecer que la ausencia de daño es absoluta o que la actividad no plantea ningún riesgo en absoluto, en consecuencia, al momento de decidir acerca de la reanudación del PECIG, el Consejo Nacional de Estupefacientes deberá considerar y ponderar toda la evidencia científica y técnica disponible en lo que se refiere, por un lado, la minimización de los riesgos para la salud y el medio ambiente, y por otro, a la solución al problema de las drogas ilícitas, conforme a los instrumentos de política pública. 3-. La decisión deberá tomarse dentro del marco de la política pública que se deriva del Punto cuarto del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, en los términos del Acto Legislativo 2 de 2017, del Decreto Ley 896 de 2017 y demás instrumentos de implementación y desarrollo”.
Los cultivos de uso ilícito en el Acuerdo de Paz
La implementación del punto 4 del Acuerdo de Paz (Drogas lícitas) consideró, especialmente, que las drogas han alimentado y financiado el conflicto armado interno, y que el fenómeno ha afectado más que todo a las comunidades donde la oferta estatal es precaria. Por tanto, el acuerdo busca diseñar un plan que atienda a las causas y a las consecuencias del fenómeno del narcotráfico a partir de estrategias que mejoren la calidad de vida de las comunidades implicadas, prevenir el fortalecimiento de las organizaciones criminales vinculadas al problema de las drogas ilícitas, y la consideración del consumo como un problema de salud pública.
El acuerdo entre las FARC-EP y el Gobierno Nacional desarrolla el punto 4 con base en tres pilares: primero, la sustitución de cultivos ilícitos; segundo, la prevención del consumo de drogas, y tercero, la solución al problema de la producción y comercialización de narcóticos, esto es, producción, consumo y narcotráfico respectivamente.
En el primer pilar las partes reconocen que los cultivos ilícitos son generadores de violencia, y que con ella no pueden existir las condiciones necesarias para la construcción de la paz, por lo que se acordó la creación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito y Desarrollo Alternativo (PNIS), a cargo de la Presidencia de la República. En él se propone la utilización voluntaria de economías alternativas por parte de la comunidad, con el acuerdo de sustitución voluntaria y no resiembra celebrado entre el Gobierno Nacional, el municipal y las poblaciones afectadas.
Con el programa los campesinos se comprometen a la erradicación voluntaria y concertada, a la no resiembra y a la no involucración en cadenas de narcotráfico. Por su parte, el Gobierno Nacional se compromete a implementar el Plan de Atención Inmediata y un plan de acción social, en el PNIS, que consiste en llevar la oferta de desarrollo del Estado a las comunidades afectadas por el fenómeno de las drogas ilícitas, con el fin de garantizar la seguridad alimentaria del campesinado.
Este pilar se enmarca en un enfoque de desarrollo rural con inversión estatal ya consagrado en el primer punto de los acuerdos, sobre todo con los PDET (Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial) integrado al punto cuatro con el PNIS de manera particular en los criterios de priorización de los territorios para la implementación más urgente del programa.
La ejecución del PNIS se hará a través de una planeación participativa de las poblaciones por medio de la instalación de asambleas comunitarias, quienes serán las responsables de priorizar las necesidades, lo cual servirá como insumo para la creación del Plan de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PISDA), herramienta para determinar la oferta institucional que se necesita en el territorio afectado.
El Estado deberá garantizar su cumplimiento, lo cual se verá facilitado a través de la acción de delegados de las comunidades. La idea es entonces firmar el acuerdo de sustitución y no resiembra, para implementarlo de la mano con el Plan de Atención Inmediata, que generará también desarrollo social. Y por último, ejecutar el cronograma que desde las asambleas comunitarias establecieron los campesinos cultivadores. Es importante tener en cuenta que se dará un tratamiento penal diferencial a los cultivadores para facilitar el apoyo a las comunidades que están inmersos en la cadena del narcotráfico gracias a la exclusión y la pobreza.
Hasta que no llegue la oferta estatal, no pueden comprometerse con la sustitución y no resiembra. También habrá un plan de formalización masiva de la propiedad a través de la implementación de un catastro nacional rural. Se tiene en cuenta además la sostenibilidad y la recuperación ambiental, así como obras de infraestructura social de rápida ejecución; todo para la correcta ejecución del PNIS.
En el segundo pilar se acordó el Programa Nacional de Intervención Integral frente al consumo de drogas Ilícitas, con el fin de fortalecer las capacidades del Estado en la atención, prevención y no criminalización de los adictos. El programa contempla que el consumo sea tratado como problema de salud pública, que debe tener como principios un enfoque de derechos humanos, un enfoque diferencial y uno de género, además de la participación comunitaria, la convivencia y el fundamento en la evidencia. Dentro de este punto, se concertó el Sistema Nacional de Atención al Consumidor de Drogas Ilícitas, el cual contiene planes de acción participativos, con enfoque territorial y poblacional.
En el gobierno de Juan Manuel Santos se vincularon 98 mil familias de pequeños productores de cultivos de uso ilícito al programa del PNIS, priorizando como lo determina la agenda acordada la sustitución voluntaria, que se constituye como el más avanzado programa de estímulos a los pequeños productores, campesinos, indígenas y afrodescendientes que contemplan en su plan de atención inmediata familiar la entrega de estímulos económicos por $36 millones por núcleo familiar, un millón mensual por 12 meses para el sostenimiento del núcleo familiar por el primer año, un proyecto de seguridad alimentaria por $1.800.000 y dos proyectos productivos de ciclo y largo plazo por $19 millones, al igual que la prestación de asistencia técnica; estos estímulos requieren como contraprestación por los beneficiarios sustituir voluntariamente sus cultivos de uso ilícito; de la misma manera contempló un plan de atención social con intervención en áreas de atención a niños, jóvenes y adultos mayores en temas de salud, educación, proyectos de infraestructura y productivos.
Balance a 5 años de una implementación fragmentada
Bajo los preceptos de la comunidad internacional, se ha implementado la erradicación de cultivos de uso ilícito sin haber alcanzado el debilitamiento real de la economía ilegal de las drogas. Pese a la aplicación de las acciones antinarcóticos, el narcotráfico se ha mantenido, e incluso ha llegado a diversificarse y adaptarse a las condiciones de la globalización de la economía. Por esta razón, se presume que la tradicional guerra contra las drogas ha sido insuficiente para enfrentar esta problemática de carácter mundial, e incluso se ha llegado a afirmar que esta guerra ha fracasado, siendo necesaria la búsqueda de alternativas y el cambio de paradigma frente al tratamiento del narcotráfico (Ramírez, 2017).
La estrategia perteneciente a la lucha contra las drogas sobre la que se han depositado menores esfuerzos institucionales en Colombia, ha sido la sustitución de cultivos de uso ilícito. Eso se ha sumado a que en el país la erradicación ha incidido en la afectación del medio ambiente y de las comunidades que habitan las zonas con presencia de cultivos de uso ilícito.
Esta última es la menos represiva de las estrategias antinarcóticos y es, también, la que menos atención ha recibido en el escenario nacional, ocupando un lugar secundario frente al peso de las estrategias de erradicación. No obstante, en el marco de la presidencia de Juan Manuel Santos, se inclinó la mirada hacia la adopción de esta estrategia como eje central en el tratamiento de los cultivos ilícitos en Colombia. Esto ocurrió luego de aceptar que, tras décadas de privilegiar las acciones represivas, no se ha contado con resultados contundentes y sostenibles que impacten verdaderamente el negocio ilegal de las drogas.
En esa dirección, la sustitución de cultivos de uso ilícito, por primera vez, tomó un lugar relevante en la agenda política nacional, y aunque programas destinados a sustituir cultivos de uso ilícito ya habían sido implementados en Colombia desde los años ochenta. En esta ocasión la sustitución de cultivos fue concebida como una herramienta adecuada para propiciar el cambio de enfoque que requiere la política antinarcóticos.
Uno de los principales valores agregados del Punto 4 del Acuerdo de Paz fue partir de lecciones aprendidas en Colombia y en otros países del mundo sobre erradicación y sustitución de cultivos de uso ilícito. Cerca de 40 años de experiencia nacionales demuestran que el principal obstáculo en la solución del problema de las drogas en Colombia ha sido la falta de articulación entre las políticas de seguridad (que han privilegiado la erradicación forzada) con las de desarrollo alternativo (que han estado históricamente desfinanciadas), así como la ausencia de políticas de Estado que puedan trascender la voluntad de cada Gobierno.
La persistencia del narcotráfico en la realidad nacional e internacional proyecta sus impactos en todos los contextos, como lo reconocen los organismos especializados en el seguimiento del fenómeno, cuando constatan que “el narcotráfico es uno de los problemas con mayor afectación a la seguridad de la República de Colombia en tanto produce de forma ilegal más del 70 por ciento de la cocaína del mundo” (UNODC, 2019).
Ante la magnitud gigantesca del problema, por primera vez se incluyó en un pacto de paz la discusión sobre las drogas ilícitas y sus posibles soluciones, hablándole al país sobre la necesidad de abordar este tema de manera estructural, proponiendo la implementación de estrategias de mediano y largo plazo que buscan tomar en cuenta la multidimensionalidad del tema, como se puede ver en el Punto 4 del Acuerdo firmado entre las Farc y el Estado colombiano, que comprende tres subtemas claves:
- Sustitución de cultivos de uso ilícito.
- Prevención del consumo y salud pública.
- Solución a la producción y comercialización de narcóticos.
Entonces, es imperativo realizar un análisis crítico del impacto de la implementación del Punto 4 del Acuerdo de Paz de La Habana, con énfasis en la sustitución de los cultivos ilícitos, que permita entregar insumos para la construcción de una nueva política de Estado, frente a las miles de hectáreas cultivadas de coca, marihuana y amapola, cambiando la fracasada estrategia de lucha contra las drogas en la que Colombia y el resto del mundo se han embarcado desde hace más de 40 años, bajo las directrices del gobierno de los Estados Unidos y su agencia antinarcóticos –DEA-, así como del sistema de Naciones Unidas, ONU.
Una propuesta de política pública para Colombia sobre el narcotráfico, debe basarse a nivel nacional en el “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” y en los Actos Legislativos, leyes, decretos, normas, jurisprudencia y conceptos legales que se dictaron, emitieron o decretaron y los documentos técnicos de la Comisión Asesora del Gobierno de Juan Manuel Santos, que establecieron sus lineamientos, para poder realizar una actualización o modificación sustancial de las políticas públicas desarrolladas durante los gobiernos de Juan Manuel Santos en su etapa final (2016-2018) y el tiempo transcurrido del gobierno Duque (2018-2021).
A nivel internacional debe partir de la nueva política del gobierno de Joe Biden, en la lucha contra las drogas para Colombia, siendo este el punto del cual partimos para la elaboración de estas consideraciones.
Sustitución voluntaria en el marco de la nueva política de Joe Biden
Plantea un cambio en la medición de los indicadores de éxito en lo relacionado con las etapas iniciales del Ciclo Económico del Narcotráfico, que son los cultivos y la producción de la pasta base, por primera vez no habla de modo específico de hectáreas erradicadas ni de aspersión con glifosato; su énfasis se enfoca en la seguridad y desarrollo de zonas rurales para reducir la dependencia económica a la hoja de coca, la regulación de los títulos de propiedad de las tierras, facilitar el acceso a la justicia, la formalización del suelo para otras
actividades productivas con esfuerzos adicionales en inversión y control de los territorios de siembra, la protección del medio ambiente y las selvas tropicales. Esto abre una posibilidad a la Sustitución Voluntaria de Cultivos en el marco de políticas de desarrollo e inversión rural.
En gracia de discusión y teniendo en cuenta el diagnóstico de los expertos, es posible considerar que una nueva política frente a las drogas en Colombia debe partir del principio de mitigar los daños para alcanzar metas realistas en materia de control del número de cultivos de uso ilícito, y de reducción de los niveles de criminalidad y violencia generados por la cadena del narcotráfico.
Por lo tanto, es pertinente plantear de nuevo el debate sobre si el Estado colombiano y la sociedad están preparados para discutir la implementación como política pública de un programa de legalización controlada de cultivos de hoja de coca en el país, combinada con la sustitución voluntaria y, en casos extremos, con la erradicación forzada, teniendo en cuenta los éxitos alcanzados en este campo por la República de Bolivia. Resultados que son validados por la UNODC desde el año 2014.
El Plan Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos, aún si se implementara con todos los componentes y los recursos que mandató el Acuerdo de Paz de La Habana, es insuficiente en sus metas para resolver de fondo un problema de las dimensiones macroeconómicas que representa la economía ilegal de los cultivos de uso ilícito en Colombia.
En aras de contribuir a este análisis es importante evaluar comparativamente los informes de monitoreo que UNODC realizó para Colombia y Bolivia en los años 2019 y 2020, como se resume a continuación:
En Colombia, el promedio de rendimiento anual de la hoja de coca fresca por tonelada es de 5,700 tm/ha/año, para el año 2018, y de 5,8 tm/ha/año para el año 2019. En Bolivia, el promedio anual de coca secada es de 1.137 kg/ha/año, en la región del Norte de La Paz; en la región del Trópico de Cochabamba el factor de rendimiento promedio anual utilizado fue de 2.047 kg/ha/año. Lo que significa que la productividad por hectárea en Colombia es 2.5 veces más que en Bolivia (UNODC, 2019), de acuerdo con los informes de monitoreo de UNODC de los años 2019 en Colombia y de Bolivia del 2020.
En otros indicadores de Colombia, la UNODC registra en su informe que la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos (PNIS) fue para el año 2018 de 31.7218ha y para el 2019 de 6.765ha, con una reducción del 79%; mientras que la erradicación forzada pasó de 59.978ha en el año 2018 a 99,0977ha en el año 2019, con un incremento del 58% (UNODC, 2019), lo que se explica por la agresiva decisión del gobierno Duque de incrementar la erradicación forzada, debilitando, a través de la desfinanciación y la ausencia de concertación con las comunidades campesinas, la erradicación voluntaria, programa bandera del Punto 3.1 del Acuerdo de Paz.
En este contexto, el gobierno Biden plantea una nueva política antidrogas para Colombia, la cual presenta continuidades, pero también algunos cambios que es necesario analizar con detalle; por ejemplo, enfatiza en el consumo como un problema de salud pública y no ahonda en su criminalización, busca armonizar la lucha antidrogas con la preservación del medio ambiente y con el bienestar de la gente al plantear la integralidad desde lo socioeconómico hasta lo ambiental. Sin embargo, decididamente no es una estrategia para regular el consumo con una visión más liberal del tema. La política en su conjunto se basa en tres puntos:
• El primero abarca aspectos sustanciales del Ciclo Económico del Narcotráfico; si bien plantea seguir reduciendo la oferta, tal como se viene ejerciendo, no habla de aspersión; enfatiza en la destrucción de los laboratorios, los esfuerzos contra el lavado de activos y la judicialización de los delincuentes.
• El segundo aspecto se centra en el apoyo a los Acuerdos de Paz y destaca el deber de dar garantías de seguridad a los líderes sociales objeto de amenazas y asesinatos; su énfasis se enfoca en la seguridad y el desarrollo de zonas rurales para reducir la dependencia económica de la hoja de coca, la regulación de los títulos de propiedad de las tierras, el acceso a la justicia, la formalización del suelo para otras actividades productivas con esfuerzos adicionales en inversión y control de los territorios de siembra, y un cambio en la medición de los indicadores de éxito.
• Protección del Medio Ambiente, en concreto selva tropical: Estados Unidos recalcó que esta lucha contra las drogas debe tener un enfoque de protección ambiental y las acciones nocivas que los delincuentes suelen realizar contra el ecosistema. Incluso se menciona una restauración de selvas tropicales, la eliminación de cultivos de coca y la férrea oposición a los “santuarios para los grupos armados ilegales”, así como eliminar zonas de siembra y laboratorios.
De acuerdo con expertos como (Vargas, Puyana, & Arenas, 2021), la nueva estrategia sobre drogas que ha sido anunciada desde la Casa Blanca, se inscribe en el marco de nuevos planteamientos de la administración Biden, se nutre de algunas recomendaciones de la Comisión Hemisférica de Drogas del Congreso de Estados Unidos y de una cumbre entre equipos de los dos países.
Un aspecto a resaltar es que la erradicación forzada, en la cual se emplean unidades del Ejército, la Policía, civiles contratados y el ESMAD, conlleva protestas y graves afectaciones a derechos humanos de comunidades que exigen ser incluidas en planes de sustitución. De hecho, actualmente ese método es la mayor fuente de tensión entre comunidades y fuerza pública en decenas de municipios y también socava la confianza en el Acuerdo de Paz, como lo advirtió en reciente informe el International Crisis Group (Vargas, Puyana, & Arenas, 2021, p. 6).
Finalmente, de acuerdo con Vargas, Puyana, & Arenas, 2021, la propuesta o recomendaciones para una nueva agenda bilateral entre el gobierno colombiano y los E.E.U.U, frente al tratamiento del problema de la lucha contra las drogas, se destacan cuatro:
1. Las administraciones de los dos países deberían desincentivar el uso de la fuerza en la estrategia dirigida a comunidades y no exigir como prerrequisito la erradicación previa de cultivos para la inversión social en los territorios. El énfasis debe estar en respaldar esfuerzos de organizaciones sociales y gobiernos locales en un claro propósito de fortalecer la democracia local.
2. Los gobiernos de los dos países deberían atender la secuencia correcta establecida en los Principios Rectores de Desarrollo Alternativo y por la Corte Constitucional. Primero es la sustitución voluntaria de cultivos, lo que implica ampliar los programas de sustitución privilegiando los acuerdos con comunidades, con alta participación y con establecimiento de plazos razonables que vayan atados al logro de medios de vida sostenibles.
3. El gobierno Biden debería reflejar en futuros presupuestos para Colombia más énfasis en los asuntos relacionados con el Acuerdo de Paz, por ejemplo, con más recursos para programas de acceso a tierras, para que lleguen más allá de los tres municipios donde actualmente está; más recursos para construir infraestructuras y mejorar vías terciarias, así como más aporte para respaldar cadenas productivas de manera sostenible y con acceso a mercados, entre otros temas.
4. Los gobiernos de EEUU y Colombia deberían revisar los resultados de la operación Artemisa, la cual aumenta la ilegitimidad institucional de control ambiental y acrecienta conflictos socio ambientales, para dar lugar a una política que ponga el énfasis en la dinámica de apropiación de baldíos y en las estructuras de negocios sobre la tierra que se afincan en las regiones en el marco de operaciones de lavado de activos, lo cual está relacionado directamente con la defensa del medio ambiente (Vargas, Puyana, & Arenas, Cambio de retórica o una oportunidad para la paz. 2021, p. 8-9).
El auge del neoliberalismo como paradigma económico en la década de 1990, que trazó desde Washington las agendas de paz y seguridad para América Latina, ha impactado el diseño de políticas públicas en la región y las estrategias de construcción de paz orientadas a la resolución de conflictos. Desde el modelo de paz liberal, como referente hegemónico del capitalismo en la búsqueda de seguridad humana, se han materializado los mecanismos de apertura económica, liberalización y búsqueda de rentabilidad, por lo que estrategias como el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) en el caso del pos acuerdo colombiano, han seguido el rumbo delineado desde el Norte.
El Acuerdo de paz en Colombia se acerca a la formulación de una nueva concepción híbrida y contextualizada de la paz frente al problema de las drogas y los cultivos de uso ilícito que incluye el reconocimiento de las causas históricas que facilitaron la vinculación de poblaciones
vulnerables con las economías ilegales, una visión descentralizada de las políticas con un enfoque transversal a la Reforma Rural Integral (RRI) apalancada por la creación de espacios y acuerdos locales para la implementación del PNIS, el reconocimiento a las particularidades étnicas y sociales de las comunidades cocaleras y un enfoque de salud pública en lo referente a la prevención y no estigmatización de los cultivadores y consumidores.
Asimismo, el Acuerdo dejó plasmada una visión internacional del fenómeno, enfatizando en el enfoque de corresponsabilidad entre países productores y consumidores en la formulación de una política antidroga menos punitiva, considerando los errores precedentes de intentos de erradicación desde la criminalización y la militarización de las zonas cocaleras.
Lamentablemente, en el marco de los lineamientos democráticos, atención y desarrollo de proyectos productivos a través de la asignación monetaria focalización neoliberal de recursos y la lógica de la participación legitimadora, el PNIS ha reproducido homogéneamente la concepción neoliberal sobre el rol del Estado en la superación de la problemática de los cultivos de uso ilícitos en Colombia. Por una parte, la política de focalización del gasto ha evidenciado los desfases técnicos, presupuestales y temporales, así como la lógica asistencialista del programa de sustitución pacífica de los cultivos de uso ilícitos.
Por otra parte, la participación legitimadora, que también ha operado como principio rector de la democracia de la paz neoliberal, ha evidenciado una visión centralista y burocrática que busca legitimar políticas a través de procesos participativos que se distancian de la idea de un pos acuerdo construido desde las bases sociales y entendido como conjunto de reformas orientadas a la construcción de una paz contextualizada y territorial.
Una aproximación al problema de los cultivos de uso ilícito a partir de mecanismos de la paz híbrida aparece como alternativa a los desafíos que sugiere la fallida estrategia de sustitución del PNIS. Surgen, no obstante, amplios interrogantes sobre la pertinencia de abordar las diversas realidades cocaleras desde un solo enfoque de política pública, cuando las causas del cultivo son tan diversas como los territorios en los que se presentan. Reflexionar sobre cómo evaluar de mejor forma esas políticas y sus aspectos metodológicos constituye una tarea pendiente para plantear soluciones al problema de las drogas ilícitas en el contexto del pos acuerdo colombiano.
El enfoque neoliberal en el modelo de sustitución
La implementación de programas para la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito está formulada desde un enfoque de focalización del gasto de corte neoliberal. Esto evidencia el fortalecimiento de la visión del Estado que en las últimas décadas ha prevalecido frente a programas de subsidio a la demanda, en este caso, las familias vinculadas al PNIS como receptoras de recursos del Estado para que puedan acceder individualmente al mercado de bienes y servicios lícitos. Lo anterior, en una evidente desarticulación con el subsidio a la oferta, que en este caso haría referencia a la tierra o al programa de inversiones de la RRI que se ve representado en el punto 1 del Acuerdo de Paz.
Los cultivos de uso ilícito han sido uno de los principales factores atizadores del conflicto armado colombiano durante los últimos años. Por esa razón, el punto 4.1 del Acuerdo Final se ocupa de ellos y define una ambiciosa política de Estado dirigida a combatir este flagelo a partir de una óptica integral, participativa y con enfoque territorial, étnico, ambiental y de género, orientada a la transformación estructural de las zonas de plantación.
Este capítulo plantea que, pese a ser objeto de múltiples objeciones políticas, económicas y jurídicas, y a que desde sus inicios ha padecido numerosas dificultades para su puesta en marcha, por sus diversos e importantes componentes, el Plan Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) constituye la vía óptima para enfrentar el problema de los cultivos de uso ilícito, saldar la deuda estatal con los territorios de la periferia nacional afectados por este flagelo y ayudar a las comunidades allí asentadas a salir de la trampa de la ilegalidad que las oprime y les niega toda posibilidad de desarrollo ajeno a las organizaciones criminales que controlan esas zonas del país (Héctor Santaella Quintero, Universidad Externado de Colombia).
Los mecanismos de distribución de recursos a través del PNIS siguen el mismo modelo que se ha dado en el marco de la descentralización administrativa en relación con las denominadas transferencias monetarias condicionadas” (Chaves y Hoyos, 2019, junio 24-26). Una política social diseñada por la banca multilateral a finales de la década 1980, que rápidamente se adoptó en casi todos los Estados latinoamericanos como uno de los engranajes centrales de las políticas sociales neoliberales.
Las 130.000 familias que firmaron acuerdos colectivos durante el gobierno del presidente Santos y las 99.000 familias vinculadas al PNIS quedaron en el limbo con el gobierno de Iván Duque. Los campesinos cumplieron con el PAI (Plan de Atención Inmediata), que en la práctica entró a sustituir los Pisda contemplados en el programa inicial. Arrancaron su sustento derivado de las matas de coca, pero el gobierno ni siquiera cumplió con la totalidad de lo firmado. Obviamente tampoco cumplieron con el componente de seguridad alimentaria, ni mucho menos con los proyectos productivos de corto y mediano plazo.
En la práctica no se sustituyó a cabalidad ni una sola hoja de coca como estaba contemplado en el Acuerdo de Paz. El fracaso llevó a la resiembra masiva y al aumento de las hectáreas de cultivos de coca en todo el país, unas 250.000 hectáreas, incluyendo las áreas protegidas para la conservación. A esto se suma la debilidad institucional del PNIS, que actualmente funciona con apenas 139 funcionarios a nivel nacional para la atención de las casi cien mil familias inscritas: “la proporción entre funcionarios y personas a atender es ridículamente baja (más o menos un funcionario para cada 710 usuarios). Es absurdo suponer que con esto se pueda llevar a cabo una empresa de transformación territorial” (Gutiérrez, Machuca & Cristancho, 2019, pág. 147).
Los cuestionamientos que surgen hoy frente al futuro de la implementación y el cumplimiento a las familias vinculadas al PNIS corresponden a las fallas de origen, entre las que se encuentran: el énfasis en la entrega de los subsidios a las familias y las deudas sobre la inversión en bienes y servicios públicos; la falta de claridad sobre el financiamiento de la política de sustitución de cultivos de uso ilícito; la falta de coordinación entre la erradicación forzada y la sustitución sin una secuencia adecuada para su despliegue; la cooptación de los espacios participativos y los intermediarios; y la inseguridad jurídica para los beneficiarios y funcionarios.
Otros problemas relevantes son la evidente desconexión del PNIS con la RRI; la ausencia de indicadores y metas vinculadas a la transformación de los territorios; la falta de claridad sobre los criterios de priorización y focalización territorial y la ausencia de una hoja de ruta para la implementación del PNIS. Un factor que, por ejemplo, ha debilitado la legitimidad de los programas en las zonas cocaleras que se evidencia en la suspensión del programa a 13.350 familias en 2019 debido a cuestiones como inconsistencias en el puntaje en el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios para Programas Sociales (Sisbén), irregularidades en registro, documentación e incumplimiento por parte de las familias de los compromisos adquiridos (Garzón, Gélvez y Bernal, 2019, p. 20).
Otra de las falencias evidentes en la articulación de ambos programas radica en la formulación de sus temporalidades, pues mientras la RRI está pensada a diez años, el PNIS tenía dos años para ejecutarse y se centraba específicamente en la erradicación de cultivos ilícitos (Garzón y Álvarez, 2017, p. 20). Dicha incompatibilidad temporal es contradictoria, puesto que el tiempo de solución del problema de los cultivos de uso ilícito no puede ser menor al de la RRI, de lo contrario, el enfoque de solución no es estructural, sino que termina privilegiando el tratamiento punitivo y asistencialista, como en efecto se vive actualmente en la totalidad de los territorios del país. La falta de cohesión entre el PNIS y la RRI también evidencia que, aunque el PNIS se planteó en permanente relación con la RRI y los programas de transformación del campo colombiano, el tema de la sustitución de cultivos sigue siendo abordado desde un enfoque antinarcóticos.
Las dificultades en la implementación del PNIS y el incumplimiento de los plazos evidencian, asimismo, que se ha tardado más tiempo del estipulado y que, a cinco años de la firma del Acuerdo, 73.817 (89,8%) de las 99.097 familias inscritas en el programa recibieron un primer pago de COL$1.000.000 estipulados por 12 meses, pero en el año 2020 tan solo 49.768 (60,5%) de las familias recibieron la totalidad de los pagos. Los departamentos de menor cumplimiento en los pagos son justamente aquellos donde el cultivo ha aumentado: Norte de Santander, con 71% de cumplimiento a 532 familias, de las 3.000 inscritas; y Cauca, con 18,6% de cumplimiento a 1.057 familias, de 5.691 inscritas (UNODC, 2020).
En cuanto al componente asistencialista del programa, el Servicio de Asistencia Técnica Integral llegó ocho meses después del primer pago, el componente de auto sostenimiento llegar a más del 98% de las familias que firmaron . De acuerdo con estimaciones del propio programa, los trámites administrativos y operativos ocasionaron que la hoja de ruta se acabara implementando en cuatro años y no en dos, como se comprometió el Gobierno con las comunidades. Estas brechas de implementación han tenido significativas consecuencias para el proceso de sustitución. Sin la contratación de la asistencia técnica no se puede avanzar en los demás componentes y por eso las familias están terminando el ciclo de pagos sin contar aún con un proyecto productivo que pueda garantizar los ingresos básicos para su subsistencia.
Al respecto, en el Informe de resultados del proceso de selección de organizaciones para la implementación del servicio de asistencia técnica integral, recogen los principios de producción de información sobre la población afectada por cultivos ilícitos como forma de generación de datos para la gobernanza internacional de los conflictos, propia de la concepción de la paz neoliberal. Pero más allá de esta estrategia, la posibilidad de una transformación participativa derivada del punto 4 del Acuerdo paz no ha logrado, a grandes rasgos, revitalizar el vínculo sociedad–Estado, en el cual las necesidades locales y las iniciativas contextualizadas y participativas deberían priorizarse.
En este sentido, la implementación del punto 4 sobre los cultivos de uso ilícito a través del PNIS ha sido desalentador, pues aunque se firmaron alrededor de treinta acuerdos colectivos y participativos en todo el país para la sustitución de cultivos, en los que las comunidades de manera voluntaria expresaron la intención de sustituir sus cultivos, siempre y cuando las condiciones de desarrollo y oportunidades integrales posibiliten la sostenibilidad del programa (Tobón y Sierra, 2018), a día de hoy tales acuerdos no se han llevado a cabo en su mayoría, debido al incumplimiento de los principios básicos de concertación y participación donde las comunidades reclaman: a) falta de voluntad política del Gobierno; b) falta de proyectos integrales que vayan más allá de los proyectos productivos que le garanticen a la poblaciones otros bienes y servicios públicos concurrentes para superar las causas asociadas al cultivo ilícito; c) falta de concertación y participación de las comunidades indígenas y afro descendientes, junto con el reconocimiento de sus particularidades culturales y contextuales; y d) desarticulación entre las entidades del Gobierno, entre otros aspectos (Tobón y Sierra, 2018).
Casos exitosos de sustitución
Como contrapunto comparativo, llaman la atención diez casos exitosos de sustitución de coca en distintos territorios del país. Aunque sus contextos, dinámicas y resultados son variables, se evidencia un punto común de todos los casos: hay una perspectiva participativa del proceso, donde son las comunidades las que encuentran soluciones y posteriormente pueden vincularse a otros ámbitos de la institucionalidad (Andrés Bermúdez y Juan Garzón 2020).
Ha sido evidente, por ejemplo, la ineficacia de un enfoque diferencial que bien podría sustentar la concepción de una paz híbrida, localizada y contextual que, por ejemplo, en el caso de las comunidades indígenas vinculadas al programa y que conviven en algunos de los territorios de mayor siembra, suscitan más preguntas que respuestas frente al cumplimiento de estrategias participativas y diferenciales. Uno de los casos más evidentes ha sido el de la comunidad indígena Awá en Nariño, quienes se negaron a participar del programa pues no se respetó su derecho a la consulta previa ni se ajustó la iniciativa a su cosmovisión originaria (El Turbión, 2019, abril 16).
El otro gran desafío de la implementación del Acuerdo de paz en el tema de sustitución de cultivos y la lógica de la participación legitimadora ha sido el recrudecimiento de la violencia en los territorios comprometidos con el programa, pues con la salida de las FARC–EP de las zonas cocaleras las disputas por el control del mercado de la coca se han trasladado a otros actores armados al margen de la ley. A este complejo escenario se suma la tentativa de rearme de algunos sectores de las FARC–EP.
En cuanto al campesinado, representado en la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (Coccam), en 2018 denunciaban incumplimientos a las comunidades vinculadas a la sustitución de cultivos de uso ilícito por dificultades en los desembolsos monetarios, la lenta implementación de los planes de acción inmediata (PAI) y los programas de asistencia técnica, además de los problemas de financiación. Adicionalmente, denunciaban la falencia de las instancias de participación que se proponen en el Decreto reglamentario del programa e incumplimientos en la hoja de ruta acordada para su implementación. De igual forma, denunciaban amenazas y asesinatos, puesto que entre 2017 y 2018 fueron asesinados 47 de sus miembros (Coccam, 2018, marzo 6).
El PNIS en cifras
Como resultado del proceso de concertación e inscripción de familias adelantado por el Programa, a la fecha de 2020 se han vinculado 99.097 familias beneficiarias al PNIS, correspondiendo a 36,4% de mujeres titulares y 63,6% hombres, de las cuáles 67.597 son cultivadores de ilícitos, 14.645 campesinos que no cultivan ilícitos, pero habitan en zonas afectadas por el narcotráfico y 16.855 son recolectores de hoja de coca. Estas familias están ubicadas en 56 municipios de 14 departamentos, se concentra el 65% de los cultivos ilícitos del país según el censo SIMCI 2019.
A partir de la información recolectada por el equipo de monitoreo de UNODC en campo a través de encuestas de caracterización socioeconómica de Línea Base, se estimó que el 29,1% de las familias PNIS tiene jefatura femenina. Además, mientras el 91% de todos los hogares presentaba algún nivel de inseguridad alimentaria, el 12,6% presentaba inseguridad alimentaria severa. Los hogares con jefatura femenina presentaron mayor incidencia de la inseguridad alimentaria moderada severa (56,6%) frente a los hogares con jefatura masculina (47,7%), presentándose una diferencia de 8,9 puntos porcentuales.
Entre los compromisos adquiridos por el Gobierno con las familias beneficiarias, se estableció un componente de transferencia económica condicionada denominada Asistencia Alimentaria Inmediata AAI-, correspondiente a pagos mensuales en efectivo por $1.000.000 durante 12 meses, para el sostenimiento económico de las familias vinculadas al programa. En la actualidad, 74.818 familias en 14 departamentos están recibiendo AAI, lo que equivale al 90,9% de las familias cultivadoras del total de familias vinculadas al PNIS. El PNIS realiza las transferencias de forma bimensual, por lo que el pago total del componente se realiza en 6 ciclos de pagos por 2’000.000: el 37,3% corresponde a mujeres inscritas y el 62,7% a hombres inscritos. En 53 municipios de 14 departamentos 58.940 familias ya recibieron la totalidad de los pagos, que representan el 71,7% de las familias cultivadoras y no cultivadoras.
El seguimiento de las transformaciones socioeconómicas de los territorios intervenidos se realiza por medio de la recolección de información primaria a través de encuestas a beneficiarios y entrevistas a líderes comunitarios en tres momentos; en Misión 1 (Línea Base), Misión 3 (Seguimiento) y Misión 4 (Línea Final). A 31 de diciembre de 2020 se han llevado a cabo 338 misiones, de las cuales 88 corresponden a Misión 1 (Caracterización), 188 a Misión 2 (verificación censal de cultivos ilícitos en los predios comprometidos) y 62 a Misión 3 (Seguimiento).
La primera misión de monitoreo realizada por UNODC tiene el propósito de establecer un diagnóstico de la condición inicial de los cultivos ilícitos comprometidos en el Programa en los territorios focalizados en cuanto a área y ubicación estimada mediante la metodología de Diagnóstico Territorial Inicial-DTI (ver Anexo 3). Para los municipios monitoreados a 31 de diciembre de 2020, UNODC realizó el diagnostico de 60.266 hectáreas de cultivos ilícitos.
Una vez el PNIS realiza el primer pago y en concordancia con lo establecido en el acuerdo individual de sustitución, las familias tienen entre 30 y 60 días para la erradicación voluntaria y de raíz de sus lotes con cultivos ilícitos. A 31 de diciembre de 2020, UNODC verificó (Misión 2) 38.370 hectáreas de cultivos ilícitos pertenecientes a 57.210 familias (84.6% de las familias cultivadoras inscritas), evidenciando la erradicación voluntaria de 37.693 hectáreas de cultivos ilícitos y la permanencia de 676 hectáreas, para un cumplimiento del 98%.
Para verificar el compromiso de no resiembra de cultivos ilícitos adquirido por las familias en el acuerdo individual, UNODC verifica una muestra de lotes de cultivos ilícitos comprometidos y verificados como erradicados voluntariamente con el fin de estimar el área que persiste con cultivos ilícitos ya sea por resiembra o rebrote.
A 31 de diciembre de 2020, UNODC verificó una muestra de 5.116 hectáreas (en 48 municipios de 13 departamentos en los que ha pasado un año del primer pago), representativa para 22.917 hectáreas de cultivos ilícitos erradicados voluntariamente y evidenció la persistencia de 181 hectáreas, que corresponde al 0,8%.
De acuerdo con el Artículo 308 de la Ley 2811 de 1974, “es área de manejo especial la que se delimita para la administración, el manejo y la protección del ambiente y los recursos naturales renovables”. Las áreas de manejo especial consideradas para este análisis fueron las Reservas Forestales establecidas por la Ley 2 de 1959, los Parques Nacionales Naturales, los Resguardos Indígenas y los Territorios Colectivos de Comunidades Afro descendientes.
En este sentido, la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos diseñó los lineamientos metodológicos para habilitar y viabilizar acciones de sustitución y desarrollo alternativo en áreas ambientalmente estratégicas bajo un enfoque diferencial, étnico, ambiental, con perspectiva de género, familia y territorio, mediante la resolución No. 56 de Octubre de 2020.
En el marco de las labores realizadas en la segunda misión de verificación de áreas con presencia de cultivos ilícitos, del total del área verificada UNODC identificó la presencia 23.967 lotes dentro de áreas de manejo especial, que equivalen a 11.642 hectáreas, en donde 11.464 hectáreas fueron de manera voluntaria y 178 hectáreas se mantuvieron en pie.
Para las áreas constituidas en la Ley 2 de 1.959, se verificó un total de 14.399 lotes correspondientes a 7.085 hectáreas de cultivos ilícitos, de las cuáles se erradicaron de forma voluntaria 6.980 hectáreas. Dentro de las áreas declaradas como Parques Nacionales Naturales, se verificaron 2.697 lotes equivalentes a 1.913 hectáreas, de las que se han erradicado 1.887 hectáreas.
Asimismo, en cuanto a los territorios pertenecientes a grupos étnicos, se verificaron 1.817 lotes dentro de los límites de Resguardos Indígenas, que corresponden a 800 hectáreas y de las cuales 783 han sido erradicadas. En las delimitaciones geográficas de los Territorios Colectivos de Comunidades Afro descendientes, se han verificado 8.227 lotes con cultivos ilícitos que corresponden a 3.234 hectáreas, de las cuales 3.174 hectáreas han sido erradicadas y verificadas por UNODC. Los proyectos de seguridad alimentaria están orientados a complementar una dieta nutricional adecuada a través de la producción de alimentos en cantidad y calidad suficientes; ello implica la producción de alimentos sanos, por lo tanto, se desarrollarán huertas bajo principios de agricultura limpia y amigable con el ambiente.
Respecto al componente de Auto sostenimiento y Seguridad Alimentaria, a 31 de diciembre de 2020, se ha avanzado en el proceso de adquisición y entrega de materiales e insumos para beneficiar a 64.276 familias17, que corresponden al 78,2% de las familias cultivadoras y no cultivadoras, en 14 departamentos y 55 municipios.
La implementación del componente de proyectos productivos para la generación de ingreso rápido y a largo plazo por medio del cual se busca generar ingresos
para la sostenibilidad de las economías de las familias beneficiarias y apoyar los procesos de sustitución de cultivos ilícitos, con cultivos lícitos de acuerdo con la preferencia de cada núcleo familiar y las condiciones y potencialidades de la zona. A la fecha de corte, 5.516 familias cuentan con proyectos productivos en implementación en 23 municipios de 11 departamentos, que corresponden al 6,7% de las familias con derecho a este componente.
Mediante el contrato celebrado con la Organización de los Estados Iberoamericanos (OEI), se están atendiendo 3.724 familias en 12 municipios de 8 departamentos, de las cuales el 42,5% corresponde a mujeres inscritas y el 57,5% a hombres, para el establecimiento de proyectos productivos de ciclo corto. Entre los proyectos concertados con los beneficiarios se destacan el plátano, el cacao, la naranja, el maíz, la porcicultura y la avicultura, entre otros.
El modelo de atención para recolectores descrito en el punto 4 del Acuerdo Final, contempla un apoyo de asistencia alimentaria y “opciones de empleo temporal para los recolectoras y recolectores (de cultivos ilícitos) asentados y no asentados en la región: la identificación de obras comunitarias y otras fuentes de empleo que surjan en el marco de la implementación de la Reforma Rural Integral RRI”.
A 31 de diciembre de 2020 se han fortalecido 34 organizaciones que están implementando actividades en proyectos comunitarios y/o ambientales. Asimismo, se han vinculado un total de 5.701 recolectores de hoja de coca en 33 municipios de 13 departamentos, de los cuáles el 27,1% corresponde a mujeres y el 72,9% a hombres y corresponden al 33,8% del total de recolectores inscritos en el Programa.
Los recolectores vinculados pasaron a ser gestores comunitarios en sus territorios, en donde reciben ingresos mensuales a través de un contrato de prestación de servicios con las organizaciones del territorio y se garantiza su vinculación al Sistema General de Seguridad Social durante la vigencia de los contratos.
Además, se pusieron en marcha, con la participación del SENA, procesos de reconversión laboral en donde por medio de cursos de formación técnica se desarrollan nuevas competencias laborales y se generan capacidades para el desempeño de nuevos oficios que demande el mercado laboral local. Estos procesos han ayudado al fortalecimiento del tejido social de las comunidades beneficiarias a través de la participación, seguimiento y control social de los proyectos ejecutados.
Los gestores comunitarios han realizado el mantenimiento de 15.305 kilómetros de vías terciarias o caminos de herradura, el mantenimiento de 3.451 escuelas y se han ejecutado proyectos de reforestación en 329 hectáreas, entre otras actividades, lo cual generó un ahorro a los municipios de $70.224.486.43820.
Lectura crítica y recomendaciones de entidades expertas frente al PNIS
El impulso de programas de desarrollo alternativo como el PNIS parece ser la vía más eficaz de que dispone el Estado para tender puentes con comunidades de las que ha estado ausente. Ello no supone descartar por completo las vías coercitivas. Impone, sí, racionalizar su uso, regularlo, emplearlo de manera responsable, articulada y de buena fe, y no de cualquier modo, en cualquier tiempo ni territorio, ni sobre cualquier población.
La utilización de la fuerza frente a la población vulnerable puede resultar contraproducente para la legitimidad del Estado y el proceso de construcción de paz y de confianza en las zonas de cultivos. Mecanismos como la aspersión aérea con glifosato pueden suponer unos costos ambientales, sociales y políticos tan extraordinarios que no deberían ser asumidos.
Además de lo pactado en el Acuerdo Final entre el Gobierno de Colombia y las FARC-EP, la Corte Constitucional señala la necesidad de “una política pública de Estado cuya implementación y desarrollo constituye compromiso y obligación de buena fe para todas las autoridades del Estado, con el fin de garantizar el derecho a la paz, respetando su autonomía” (Corte Constitucional. Sentencia C-630, 2017), así como los procedimientos participativos que contempla los fines sociales, ecológicos, económicos, culturales y políticos que persigue, los principios que declara y los medios que prevé, plegarse al cumplimiento del Punto 4.1 (ejecución del PNIS). Como solución integral y definitiva a dicho problema parece la mejor salida posible a uno de los mayores y más graves dilemas de este país.
Asumirlo significa entender que no es una solución rápida ni sencilla: cuesta dinero, toma tiempo, exige confianza y trabajo mancomunado y continuo de las autoridades y las comunidades. Requiere, además, ajustes urgentes en todos los puntos en los que ha registrado deficiencias (seguridad, coordinación administrativa, descentralización territorial, participación ciudadana, enfoque de género, financiación, vacíos legales, control de la arbitrariedad administrativa, indicadores adecuados de seguimiento del cumplimiento de metas, etc.).
Sin embargo, como ha quedado patente en estas líneas, es la única vía que al menos procura ocuparse de los muchos problemas de fondo que subyacen al complejo dilema de los cultivos de uso ilícito en Colombia.