Foto: Giovanni Moreno C.
En materia de restitución de tierras si bien se ha trabajado en mejorar la infraestructura institucional para la atención de solicitudes, se han identificado varios factores que pueden poner en peligro la restitución jurídica y material de las víctimas de despojo y abandono forzado en Colombia. Se trata de riesgos de carácter jurídico, otros de carácter político, y amenazas a la integridad física y social de los líderes reclamantes de tierras y sus organizaciones, que no se han logrado superar ni tramitar.
Aunque una de las políticas de la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras y del Ministerio de Agricultura es incentivar a la víctima para que llegue sola a interponer sus solicitudes, descalificando en ocasiones a las ONG que las han acompañado históricamente, la víctima es quien tiene el derecho de escoger la manera en que puede acceder a las rutas de restitución, siguiendo los trámites de ley.
Además, es necesario que la víctima se prepare para documentar sus casos, conozca las rutas, ofrezca la información veraz y oportuna para recoger el acervo probatorio que sustente su reclamación; igualmente, es necesario blindar estos procesos y las acciones de incidencia de las víctimas, así como sus organizaciones y de las ONG que las acompañan, de los ejércitos de abogados y equipos jurídicos con que cuentan los opositores, y elevar su capital político que fue destruido durante los años de despojo y desplazamiento.
Para nadie es un secreto la abierta y pública oposición a la política de restitución que han esgrimido sectores de empresarios, comerciantes y políticos en varias regiones del país. Y lo más complejo es que aún siguen vivas las estructuras de los aparatos organizados de poder que impulsaron, financiaron y realizaron el despojo y la violación masiva de los derechos de millones de colombiano. Al respecto, es imperativo establecer una estrategia que contemple acciones decididas por parte del Estado en su persecución y sometimiento a la justicia.
Como se ha evidenciado en repetidas ocasiones, las estructuras (armadas y no armadas) que propiciaron el despojo siguen activas en muchas zonas del país. Si bien la aparición de panfletos del llamado “ejercito anti-restitución” en algunas zonas del país no garantiza que exista un grupo armado ilegal destinado a ejercer violencia contra el proceso, sí hace innegable la existencia de intereses locales que no comparten la implementación rigurosa de la ley, y hace previsible el aumento de una situación de inseguridad para los reclamantes que quieran hacer efectivos sus derechos.
En este sentido, se debe resaltar la situación de desprotección que siguen sufriendo las víctimas reclamantes de tierra y que exigen derechos en el país. Los hechos son contundentes a este respecto y, sin embargo, los programas de protección establecidos en la ley conservan muchos de los problemas que han sido evidenciados en los programas previos en la materia. Esto hace pensar que uno de los elementos centrales para que sea posible llevar el proceso de restitución adelante y la seguridad de los beneficiarios, se encuentra profundamente minado y no parecen existir medidas satisfactorias por parte del Gobierno en esta materia.
En cuanto al derecho de participación de las víctimas, si bien el Gobierno ha mostrado interés por garantizarlo efectivamente, ha tenido serios problemas en su realización. En su enunciación en la Ley 1448, la participación como derecho de las víctimas refleja el discurso democrático e incluyente que tiene todo el articulado de la misma, en la medida en que contempla la importancia de una participación efectiva de sus beneficiarios, regulada por mecanismos precisos que permitan a las víctimas influir de manera directa en la implementación de la ley.
La principal institucionalidad que se desprende de lo enunciado en la ley al respecto son las mesas de participación de víctimas, que deben ser reguladas por el Protocolo de Participación Efectiva, que aún no ha sido elaborado, y que tienen como objetivo ser el instrumento de “participación oportuna y efectiva de las víctimas […], en los espacios de diseño, implementación, ejecución y evaluación de la política a nivel nacional, departamental, municipal y distrital”.
Sin embargo, la conformación de esas mesas ha sido un proceso lento y accidentado, con repercusiones desiguales a nivel nacional. El Gobierno se percató de esta situación y amplió los plazos establecidos en la ley para la inscripción de organizaciones de víctimas y defensoras del derecho de las víctimas, y puso en marcha un mecanismo transitorio de participación que hace posible agilizar la participación de las víctimas, a la vez que se abre un espacio temporal de debate para la construcción del Protocolo de Participación Efectiva, que debe regir la participación durante el tiempo restante de ejecución de la ley, y se logra igualmente dar mayor orden a las conformación de las mesas de víctimas.
Pero el resultado general de esta situación es una insuficiencia real en la participación de las víctimas durante la primera fase de implementación la ley que se refleja. Muestra de ello es el hecho de que aún sin mesas de víctimas debidamente constituidas, se han conformado en el país 868 Comités Territoriales de Justicia Transicional (máxima instancia territorial para el diseño y la ejecución de la Ley de Víctimas en el ámbito territorial), que no han contado con mecanismos idóneos para garantizar que las víctimas que allí participan (si es que estas están participando), hayan sido escogidas por medio de un mecanismo democrático y estándar a nivel nacional.
Si en el ámbito nacional la implementación de la ley ha sido un proceso marcado por el desbarajuste institucional, localmente el reto de la implementación de la Ley 1448 ha resultado muy difícil de abordar. Esta situación es preocupante si consideramos que son los entes territoriales los que abordaran de forma directa componentes fundamentales en la implementación de la ley.
El cambio de las administraciones locales para el presente año trajo consigo la puesta en marcha de nuevo planes de desarrollo territoriales en los que debía quedar claramente incluida la ley, no solo por medio del establecimiento de objetivos específicos, sino a través de la inclusión de metas y estrategias puntuales y la designación de recursos racionales para su cumplimiento.
Un ejercicio de análisis realizado a una muestra de 30 planes de desarrollo territoriales, carácter municipales, distritales y departamentales, ejecutado por un conjunto de organizaciones no gubernamentales bajo el Programa de Apoyo a La Consolidación de los Derechos de las Víctimas en Colombia Implementación de la Ley 1448 De 2011 en las Entidades Territoriales, mostró algunas de las deficiencias generales en la formulación de la Ley de víctimas en los planes que regirán su implementación durante los próximos cuatro años.
Si bien hay muchos matices en la forma en la que fue incluida la ley en los planes de desarrollo, es claro que, en general, no ha habido un ejercicio de diagnóstico a profundidad que tenga en cuenta la situación de grupos diferenciales; si bien hay inclusión de objetivos, metas y estrategias específicas para la implementación (lo cual es positivo), no hay una asignación presupuestal específica para temas puntuales, lo que puede resultar en proyectos que no se realicen por dicha razón.
Otro tema directamente ligado con el ámbito local de la aplicación de la ley que parece no estar funcionando muy bien es el de los Personeros municipales. Como se sabe, los personeros son la “puerta de entrada” a la ley en el ámbito local. Sin embargo, las dificultades que rondan su labor van desde la insuficiencia de capacidades técnicas y la falta de recursos para garantizar su labor, hasta la desconfianza que existe por parte de víctimas y organizaciones de víctimas acerca de la idoneidad de estas personas para asumir su papel frente al tema. Estas circunstancias pueden generar distorsiones en la atención a nivel local que deben ser diagnosticadas con rigurosidad para tomar correctivos al respecto.
Finalmente, de las aproximadamente dos millones doscientas víctimas que reportan las organizaciones de la sociedad civil, solo un pequeño porcentaje ha sido atendida y está satisfecha; un gran porcentaje continua desprotegida, sin acceso a la justicia, sin que la verdad se haga pública, perseguida y re-victimizada por sus victimarios, sin atención psicosocial, sin restablecer su proyecto de vida. Aún falta por determinar por ejemplo como se financiarán los planes de reparación colectiva o como no legalizar el despojo mediante los contratos por uso del predio restituido, contemplado en el artículo 99 de la ley.